संविधानलाई संविधानवादले पक्षपोषण गरेको हुन्छ। संविधानद्वारा सीमित सरकार (Limited Government) को अवधारणालाई संस्थागत गरिन्छ। संविधान राजनीतिक तथा कानुनी सहमतिको दस्तावेज हो। यसले राज्य सञ्चालनका लागि मार्गनिर्देशन प्रदान गर्छ। संविधान कानूनको प्रमुख स्रोत हो र कानूनको श्रेणीक्रममा सर्वोच्च स्थानमा रहन्छ। तसर्थ, संविधान देशको मूल कानून हो। नेपालको संविधानको धारा १ ले नेपालको संविधानलाई नेपालको मूल कानूनका रूपमा स्वीकार गरेको छ। संविधानसँग बाझिने कानून वा त्यसका कुनै प्रावधान संविधानबमोजिम अमान्य हुन्छन् र त्यस्ता कानूनलाई सर्वोच्च अदालतले न्यायिक पुनरावलोकनमार्फत बदर गर्न सक्छ।
कमलादेवी पन्त मुद्दाले उठाएका प्रश्नमा सम्मानित सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले कमलादेवी पन्त विरुद्ध संघीय संसद् सचिवालय (०८२-WC-०११७) सम्बन्धी उत्प्रेषण मुद्दामा २०८३ भदौ ३१ गते दिएको अन्तरिम आदेश नेपालको संवैधानिक अभ्यासमा दीर्घकालीन महत्त्व राख्न सक्ने आदेशका रूपमा देखिएको छ।आदेशले प्रतिनिधिसभा नियमावली, २०८३ का नियम १४०(११) र नियम २५९ को कार्यान्वयन तत्कालका लागि रोकेको छ।यस आदेशको संवैधानिक महत्त्वलाई मूलतः चारवटा अन्तरसम्बन्धित आधारबाट बुझ्न सकिन्छ संवैधानिक सर्वोच्चता, द्विसदनात्मकता, संसदीय नियमावलीको संवैधानिक सीमा र विशेष कानूनको अवधारणा।
संवैधानिक संशोधन र द्विसदनात्मकताको प्रश्न
नेपालको संविधानले संघीय संसदलाई प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभा गरी दुई सदनमा विभाजित गरेको छ । यी दुवै सदन संघीय संसदका अंग भए पनि संवैधानिक संरचनामा तिनको आफ्नै पृथक अस्तित्व र भूमिका छ। त्यसैले संविधान संशोधनको प्रक्रियामा दुवै सदनको संवैधानिक भूमिकालाई केवल एउटै अंकगणितीय समूहका रूपमा बुझ्न मिल्छ कि मिल्दैन भन्ने प्रश्न महत्वपूर्ण हुन्छ। संविधानको धारा २७४(८) ले संविधान संशोधन विधेयक संघीय संसदका दुवै सदनमा तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्य संख्याको कम्तीमा दुईतिहाइ बहुमतबाट पारित हुनुपर्ने व्यवस्था गरेको छ। यस भाषाले प्रत्येक सदनमा आवश्यक संवैधानिक सहमतिको प्रश्नलाई पृथक रूपमा उठाउँछ।
राष्ट्रिय सभा नियमावलीको नियम १२९(९) ले पनि राष्ट्रिय सभाभित्र संविधान संशोधन विधेयक पारित गर्न दुईतिहाइ बहुमतको आवश्यकता स्वीकार गरेको देखिन्छ। तर प्रतिनिधिसभा नियमावली, २०८३ को नियम १४०(११) मा दुवै सदनबाट प्राप्त मतलाई जोडेर समग्र दुईतिहाइ पुगेको आधारमा प्रमाणीकरणतर्फ जाने व्यवस्था गरिएको थियो। यही व्यवस्थालाई लिएर संवैधानिक प्रश्न उठेको हो। सर्वोच्च अदालतले हाललाई उक्त व्यवस्था कार्यान्वयन नगर्न अन्तरिम आदेश दिएको छ।
यहाँ मूल प्रश्न केवल गणितको होइन, द्विसदनात्मक संवैधानिक संरचनाको अर्थ र प्रभावको हो।
यदि एउटा सदनमा अत्यधिक बहुमत भएको राजनीतिक शक्तिले अर्को सदनमा आवश्यक दुईतिहाइ समर्थन प्राप्त गर्न नसके पनि दुवै सदनको मत जोडेर संविधान संशोधनको प्रक्रिया अघि बढाउन सक्ने हो भने दोस्रो सदनको पृथक संवैधानिक भूमिकामाथि प्रश्न उठ्न सक्छ। त्यस अवस्थामा राष्ट्रिय सभा स्वतन्त्र संवैधानिक सहमतिको केन्द्रभन्दा बढी अंकगणितीय पूरकका रूपमा सीमित हुने जोखिम रहन्छ। त्यसैले यस विवादलाई प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभाबीचको सामान्य प्रक्रियागत असहमतिको रूपमा मात्र होइन, नेपालको द्विसदनात्मक संसदीय संरचनाको संवैधानिक अर्थसँग जोडिएको प्रश्नका रूपमा हेर्नुपर्ने हुन्छ।
नियमावलीको शक्ति र कानून निर्माणको सीमा
यस मुद्दाको अर्को महत्वपूर्ण पक्ष प्रतिनिधिसभा नियमावलीको संवैधानिक हैसियतसँग सम्बन्धित छ।
संविधानको धारा १०४(१) ले संघीय संसदका प्रत्येक सदनलाई आफ्नो कार्य सञ्चालन, बैठकको सुव्यवस्था कायम गर्ने, समिति गठन गर्ने तथा आफ्नो कार्यविधि नियमित गर्न नियमावली बनाउन सक्ने अधिकार प्रदान गरेको छ।तर यहाँ एउटा आधारभूत संवैधानिक प्रश्न उठ्छ आन्तरिक कार्यविधि सञ्चालन गर्ने नियमावलीको अधिकार र सार्वभौम विधायिकी कानून निर्माण गर्ने अधिकार एउटै प्रकृतिका हुन् कि होइनन् ? यसको उत्तर हो सारभूत रूपमा हुन सक्दैन र हुँदैन।
नियमावली मूलतः सदनको आन्तरिक कार्यसञ्चालनसँग सम्बन्धित साधन हो।कार्यविधिगत व्यवस्थापनका लागि बनाइएको हो। सामान्य संघीय कानून निर्माणका लागि संविधानले तोकेको विधायिकी प्रक्रिया पूरा गर्नुपर्छ। विधेयक दुवै सदनबाट पारित हुने, आवश्यक अवस्थामा राष्ट्रपतिसमक्ष प्रमाणीकरणका लागि जानेलगायतका संवैधानिक प्रक्रियाको आफ्नै स्थान छ। यस दृष्टिले प्रतिनिधिसभा नियमावलीको नियम २५९ अझ संवेदनशील देखिन्छ। उक्त व्यवस्थाले नियमावलीलाई संघीय कानूनको रूपमा विशेष कानूनसरह लागू हुने प्रकृतिको मान्यता दिएको विषयमा संवैधानिक प्रश्न उठाइएको हो। सर्वोच्च अदालतले पनि उक्त व्यवस्थाको कार्यान्वयन तत्कालका लागि रोकेको छ।
यहाँ lex specialis derogat legi generali अर्थात् विशेष कानूनले सामान्य कानूनलाई विस्थापित गर्न सक्ने सिद्धान्तको चर्चा स्वाभाविक रूपमा आउँछ। तर lex specialis लागू हुनुअघि नै एउटा प्राथमिक प्रश्नको उत्तर आवश्यक हुन्छ त्यो हो जुन प्रावधानलाई विशेष कानून भनिएको छ, त्यो वास्तवमै संविधानसम्मत विधायिकी प्रक्रियाबाट निर्मित कानून हो कि होइन ?
कुनै सदनको आन्तरिक नियमावलीमा कुनै दस्तावेजलाई “विशेष कानून” को हैसियत दिने उल्लेख गर्दैमा त्यसले स्वतः संघीय ऐनको संवैधानिक हैसियत प्राप्त गर्छ भन्ने निष्कर्ष निकाल्न मिल्दैन। कानूनको प्रकृति र हैसियत नामकरणबाट मात्र होइन, त्यसको स्रोत, निर्माण प्रक्रिया, संवैधानिक आधार र प्रभावबाट निर्धारण हुन्छ।
संसदीय विशेषाधिकारको संवैधानिक आधार
संसदीय विशेषाधिकारको संवैधानिक आधार के हो ?यही प्रश्न संसदीय विशेषाधिकारको क्षेत्रमा अझ गम्भीर रूपमा देखिन्छ। संविधानको धारा १०३(९) ले संघीय संसदका विशेषाधिकारसम्बन्धी अन्य व्यवस्था संघीय कानूनबमोजिम हुने व्यवस्था गरेको छ। यसले विशेषाधिकारको विषयलाई केवल सदनको आन्तरिक नियमावलीबाट असीमित रूपमा विस्तार गर्ने विषय होइन भन्ने संवैधानिक संकेत दिन्छ। संसदीय विशेषाधिकारको उद्देश्य संसदलाई स्वतन्त्र र प्रभावकारी रूपमा कार्यसम्पादन गर्न सक्षम बनाउनु हो। तर विशेषाधिकार र विधायिकी सार्वभौमिकता एउटै कुरा होइनन्। विशेषाधिकारको संवैधानिक उद्देश्यलाई स्वीकार गर्दै त्यसको प्रयोग पनि संविधान र कानूनको सीमाभित्र हुनुपर्छ। यदि नियमावलीकै माध्यमबाट नयाँ सारभूत विशेषाधिकार सिर्जना गर्ने र त्यसका आधारमा प्रचलित संघीय कानूनको प्रभावलाई सीमित गर्ने अवस्था उत्पन्न भयो भने त्यसले नियमावली र संघीय कानूनबीचको संवैधानिक श्रेणीक्रमबारे समेत गम्भीर प्रश्न उठाउन सक्छ।
संसदीय स्वायत्तता र न्यायिक पुनरावलोकन
यस विवादमा अर्को महत्वपूर्ण प्रश्न हो संसदको आन्तरिक कार्यमा अदालतले कति हदसम्म हस्तक्षेप गर्न सक्छ? संसदीय स्वायत्तता लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाको महत्वपूर्ण आधार हो। सदनले आफ्नो बैठक सञ्चालन, कार्यसूची निर्धारण, समिति गठन र आन्तरिक कार्यविधि व्यवस्थापन गर्न पर्याप्त स्वतन्त्रता पाउनुपर्छ। तर संसदीय स्वायत्तताको अर्थ संवैधानिक निरपेक्षता भने होइन। संविधानको धारा १३३ ले सर्वोच्च अदालतलाई असंवैधानिक कानूनको न्यायिक पुनरावलोकन गर्ने अधिकार दिएको छ। त्यसैगरी संसद्को आन्तरिक कामकारबाहीमा अदालतको हस्तक्षेपसम्बन्धी संवैधानिक सीमाको पनि आफ्नै क्षेत्र छ। त्यसैले यस विवादको वास्तविक प्रश्न “अदालतले संसदको काममा हस्तक्षेप गर्न पाउँछ कि पाउँदैन?” भन्ने सामान्य प्रश्नभन्दा केही फरक छ।मूल प्रश्न हो संसदले संविधानले दिएको नियमावली बनाउने अधिकारको प्रयोग गर्दा संवैधानिक सीमाभित्र रहेर गर्यो कि त्यो अधिकारको सीमा पार गर्यो? यदि विवाद केवल बैठकको व्यवस्थापन वा सदनभित्रको सामान्य प्रक्रियासँग सम्बन्धित हुन्थ्यो भने संसदीय स्वायत्तताको सिद्धान्त बढी प्रत्यक्ष रूपमा आकर्षित हुन सक्थ्यो। तर नियमावलीको कुनै प्रावधानले संविधानमा निर्धारित विधायिकी प्रक्रिया, संवैधानिक संशोधनको प्रक्रिया वा संघीय कानूनको हैसियतमा प्रभाव पार्न खोजेको प्रश्न उठ्छ भने त्यसको संवैधानिक परीक्षणको आवश्यकता स्वतः बलियो हुन सक्छ।
संवैधानिक सर्वोच्चता कि संसदीय सर्वोच्चता?
नेपालको संविधानले संसदीय लोकतन्त्रलाई स्वीकार गरेको छ, तर संसदलाई संविधानभन्दा माथि राखेको छैन। नेपालको संवैधानिक व्यवस्था संवैधानिक सर्वोच्चतामा आधारित छ। यस अर्थमा संसदसँग व्यापक विधायिकी अधिकार भए पनि ती अधिकार संविधानबाट प्राप्त अधिकार हुन्। संविधानले दिएको अधिकार प्रयोग गर्दा संविधानकै सीमाभित्र रहनुपर्ने हुन्छ।यही कारणले संसदीय स्वायत्तता र संसदीय सार्वभौमिकतालाई समानार्थी रूपमा बुझ्नु उचित हुँदैन। संसद आफ्नो आन्तरिक कार्यसञ्चालनमा स्वायत्त हुन सक्छ, तर संविधानभन्दा माथि सार्वभौम निकायका रूपमा स्थापित हुँदैन।नियमावलीले संसदको कामलाई व्यवस्थित गर्न सक्छ। तर नियमावली संविधान संशोधनको वैकल्पिक माध्यम बन्न सक्दैन। त्यसैगरी विधिवत् बनेको संघीय ऐनलाई विस्थापित वा निष्प्रभावी पार्ने वैकल्पिक विधायिकी बाटोका रूपमा पनि नियमावली प्रयोग गर्न मिल्ने कि नमिल्ने भन्ने प्रश्न संवैधानिक परीक्षणको विषय बन्न सक्छ।
अन्तरिम आदेशको अर्थ र सीमितता
यद्यपि एउटा कुरा स्पष्ट रूपमा छुट्याउन आवश्यक छ अन्तरिम आदेश अन्तिम फैसला होइन। संवैधानिक इजलासले हाल उठेका संवैधानिक प्रश्नहरूको अन्तिम समाधान गरेको अवस्था होइन। अन्तरिम आदेशको उद्देश्य विवादित प्रावधान तत्काल कार्यान्वयन हुँदा उत्पन्न हुन सक्ने सम्भावित संवैधानिक वा व्यावहारिक परिणामलाई अन्तिम निर्णय नभएसम्म रोक्नु पनि हो। त्यसैले अहिले नै अदालतले अन्तिम रूपमा नियम १४०(११) वा नियम २५९ असंवैधानिक ठहर गरिसकेको निष्कर्ष निकाल्नु उपयुक्त हुँदैन। अन्तिम संवैधानिक व्याख्या पूर्ण सुनुवाइपछि आउनेछ। तर अन्तरिम आदेशले उठाएको संवैधानिक प्रश्न भने गम्भीर छ। सर्वोच्च अदालतले विवादित दुवै व्यवस्थाको कार्यान्वयन रोकेर संवैधानिक परीक्षणको बाटो खुला राखेको छ। प्रकाशित विवरणअनुसार इजलासले धारा १, धारा १०४(१) र धारा २७४ लगायतका संवैधानिक प्रावधानसँग विवादित व्यवस्थाको सम्बन्धलाई पनि प्रश्नको केन्द्रमा राखेको छ।
दीर्घकालीन संवैधानिक महत्त्व
यस मुद्दाको दीर्घकालीन महत्त्व कुनै एउटा नियमावलीका दुईवटा प्रावधानको वैधतामा मात्र सीमित छैन। यसले भविष्यमा संसदका दुवै सदनबीचको संवैधानिक सम्बन्ध, संविधान संशोधनको प्रक्रिया, संसदीय नियमावलीको सीमा, संसदीय विशेषाधिकार र न्यायिक पुनरावलोकनको दायरासम्बन्धी महत्वपूर्ण प्रश्नहरूमा मार्गदर्शन गर्न सक्ने सम्भावना राख्छ। विशेषतः नेपालको संघीय संसदीय व्यवस्थामा दुई सदनको संवैधानिक भूमिकालाई कसरी अर्थ्याउने भन्ने प्रश्न महत्त्वपूर्ण छ। यदि संविधानले दुवै सदनलाई पृथक संवैधानिक अस्तित्व दिएको हो भने त्यसको प्रभाव संविधान संशोधनजस्तो गम्भीर विषयमा पनि देखिनुपर्छ। त्यस्तै, यदि नियमावली केवल आन्तरिक कार्यविधिको साधन हो भने त्यसको सीमा कहाँसम्म हो भन्ने प्रश्न पनि स्पष्ट हुन आवश्यक छ। अन्ततः लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थामा संसद बलियो हुनु र संविधान कमजोर हुनु एउटै कुरा होइन। संसदको प्रभावकारिता संवैधानिक सीमाभित्रको स्वायत्तताबाट आउँछ। अदालतको भूमिका पनि संसदको स्थान लिनु होइन, संविधानले निर्धारण गरेको सीमाको अन्तिम व्याख्या गर्नु हो। यस दृष्टिले कमलादेवी पन्त विरुद्ध संघीय संसद् सचिवालय मुद्दा केवल एउटा नियमावलीसम्बन्धी विवाद होइन। यो नेपालको संविधानले निर्माण गरेको संसद, संविधान र न्यायपालिकाबीचको शक्ति सम्बन्धको सीमारेखा कहाँ कोर्ने भन्ने प्रश्नसँग जोडिएको संवैधानिक विवाद हो। अन्तिम निष्कर्ष भने पूर्ण सुनुवाइपछि आउनेछ। अहिलेका लागि यति भन्न सकिन्छ भदौ ३१ गतेको अन्तरिम आदेशले उठाएको बहसको केन्द्रमा कुनै राजनीतिक दल वा तत्कालीन संसदीय अंकगणितभन्दा माथि संवैधानिक सर्वोच्चता, द्विसदनात्मकता र विधायिकी प्रक्रियाको मर्यादा रहेको छ। यही कारणले यो आदेशको प्रभाव तत्कालीन संसदीय कार्यसञ्चालनभन्दा निकै परसम्म पुग्न सक्ने देखिन्छ भने उठान भएका प्रश्नहरू धेरे संवैधानिक गाम्भिर्यतापूर्ण रहेका छन्।
लेख तयार गर्न प्रयोग गरिएका स्रोतसमाग्रीः
- Austin, G. (1999). The Indian Constitution: Cornerstone of a nation (2nd ed.). Oxford University Press. ISBN 978-0-19-564959-8.
- Austin, G. (2003). Working a democratic constitution: A history of the Indian experience. Oxford University Press. ISBN 978-0-19-565610-7.
- Basu, D. D. (2024). Introduction to the Constitution of India (27th ed.). LexisNexis. ISBN 978-81-19403-72-1.
- Chemerinsky, E. (2019). Constitutional law: Principles and policies (6th ed.). Aspen Publishing. ISBN 978-1-4548-9574-9.
- Fleiner-Gerster, T., Misic, A., & Töpperwien, N. (2005). Swiss constitutional law. Kluwer Law International. ISBN 978-90-411-2404-3.
- Hogg, P. W. (2007). Constitutional law of Canada (5th ed.). Thomson Carswell. ISBN 978-0-7798-1337-7.
- Macklem, P., Rogerson, C., Bakan, J., Leclair, J., Borrows, J., Lee, I., Choudhry, S., Moon, R., Elliot, R., Risk, R. C. B., Gaudreault-DesBiens, J.-F., Roach, K., Greschner, D., Ryder, B., Hughes, P., Schneiderman, D., & Weinrib, L. (2010). Canadian constitutional law (4th ed.). Emond Montgomery Publications. ISBN 978-1-55239-332-1.
- Monahan, P. J., Shaw, B., & Ryan, P. (2017). Constitutional law (5th ed.). University of Toronto Press. ISBN 978-1-55221-440-4.
- Seervai, H. M. (1991). Constitutional law of India: A critical commentary (4th ed., Vols. 1–3). N. M. Tripathi. ISBN 978-81-7118-037-0 (Vol. 1); 978-81-7118-058-5 (Vol. 2); 978-81-7118-078-3 (Vol. 3).
- Tribe, L. H. (2000). American constitutional law (3rd ed., Vol. 1). Foundation Press. ISBN 978-1-56662-714-6.
- Woolman, S., & Bishop, M. (Eds.). (2013). Constitutional law of South Africa (2nd ed., 5 vols.). Juta & Company. ISBN 978-0-7021-9990-5.
- Currie, I., & de Waal, J. (2001). The new constitutional and administrative law: Constitutional law (Rev. ed., Vol. 1). Juta. ISBN 978-0-7021-5812-4.
लेखकः अधिवक्ता–गोकुल भुजेल, सार्वजिनिक प्रशासन, दिगो विकास र कानून तर्जुमा क्षेत्रका विश्लेषक हुन।
